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强化农业保险的新任务

时间:2023/2/21     来源:中国银行保险报     作者:庹国柱
  2023年中央一号文件发布后,与农业农村发展有关的各行各业都在认真学习和领会文件的精神,思考如何落实一号文件的指导意见。农业保险也不例外,急切希望看到自己这“一亩三分地”的新任务是什么。笔者根据自己的学习和理解,谈谈一号文件中关于农业保险的相关指导意见。
  
  逐步扩大稻谷小麦玉米完全成本保险和种植收入保险实施范围
  
  这是在“全力抓好粮食生产”的题目下提出来的。保证稻谷、小麦和玉米三大作物的生产安全,通过基本作物的风险保障保证14亿人的粮食安全,也就保住了国人的食物安全。
  
  三大粮食作物的风险保障是三大作物生产稳定的重要因素。16年来,三大作物价格保险+期货保险的承保面积不断提升。据统计,2008年三大粮食作物的承保面积为5.16亿亩,2022年承保面积增加到12.72亿亩,是2008年的2.47倍。但是三大粮食作物保险因为只保“物化成本”,一般的保险金额普遍只有实际收入的30%-40%,农户觉得这个补偿水平不解决问题。于是在部分地区试验的基础上,2022年在13个粮食生产大省的812个“产粮大县”实施包括物化成本、租地成本和人工成本的“完全成本保险”,保险金额相比“物化成本保险”普遍提高一倍以上,受到农户的普遍欢迎。据调查,这些产粮大县,有的县承保覆盖率(承保面积/播种面积)达到90%以上。不过,也有的县承保覆盖率不到50%。平均覆盖率只有57.65%,发展很不均衡也不充分。812个产粮大县总承保面积只有5.5亿亩,只占全国播种面积的43.24%。当然,承保覆盖率不高有多种原因,其中之一就是地方政府财力有限,即使中央可以保证配套补贴资金,但是省里或者县里拿不出补贴保费的份额。
  
  种植收入保险是种植业保险的发展方向。限于条件,现在只是鼓励各地进行试验。2022年,有一些县进行了玉米和稻谷的收入保险试点,取得了一些经验。
  
  而“逐步扩大稻谷小麦玉米完全成本保险和种植收入保险实施范围”的指导意见表明,在2023年,不仅13省812个产粮大县要继续提高承保覆盖率,做好收入保险的试验,同时也要将完全成本保险和种植收入保险实施范围扩大到其他省份的三大作物生产区域,让其他地区种植三大作物的农户也能将保险金额提高,使他们在发生灾害损失后,能得到比较充分的补偿。
  
  实施好大豆完全成本保险和种植收入保险试点
  
  扩大大豆种植面积,尽可能减少对国际大豆市场的依赖,是我国政府的一项重大的农业决策。我国每年需要大豆1亿吨以上。在过去一些年份里,我国的大豆生产因为比较效益较低,种植面积萎缩,大豆生产量逐渐减少。近几年,政府加大了对大豆生产的支持力度,提高了生产者补贴水平。同时,从2022年起在大豆玉米带大规模推广复合种植,支持东北、黄淮海地区开展粮豆轮作,稳步开发利用盐碱地种植大豆,扩大了大豆的种植面积,大豆产量达到2000多万吨。
  
  为了进一步支持大豆生产,中央对大豆种植保险非常重视,从2007年政府财政支持农业保险之初,就将大豆纳入试验标的之列。现在,在原来只保“物化成本”基础上,要将大豆纳入完全成本保险和种植收入保险的试点。这对大豆生产者是进一步的支持。至少,中央财政对试点地区和规模已经有了部署和安排。对农业保险界来说,在大豆种植地区和在符合种植地区的经营机构,需要提前做好大豆完全成本保险和种植收入保险的试点方案的准备。
  
  发挥多层次资本市场支农作用,优化“保险+期货”
  
  对于“保险+期货”,中央一号文件这是第8次提出指导意见了。这次是强调“发挥多层次资本市场支农作用,优化保险+期货”。
  
  “保险+期货”就是由保险公司帮助期货公司将农民通过“价格保险”的形式组织起来,“集体”进入期货期权市场,进行期货期权交易。通过期货市场来分散农户种植养殖产品的市场风险,这是资本市场支农的一个重要的创新,也是农业保险的创新。自2015年以来8年“保险+期货”的试验表明,这类产品是有较好效果的,也是受农户和各地政府欢迎的。据中国期货业协会统计,截至2022年6月30日,我国共127家期货经营机构通过“保险+期货”模式为脱贫地区提供了价格保障,覆盖天然橡胶、玉米、大豆、鸡蛋、苹果、棉花、白糖等品种,承保货值约547.60亿元;为脱贫地区实体机构或个人提供合作套保、点价、场外期权等风险管理服务方案206个,名义本金约39.99亿元。
  
  一号文件强调“保险+期货”是资本市场支农工具。笔者认为,这是强调“保险+期货”是纯市场化产品和工具性质,而不是像政策性农业保险那样,是直接的政策工具的性质。
  
  如何优化“保险+期货”?笔者认为,第一,资本市场,特别是期货交易所和期货公司等市场主体应当加大支持力度,进一步做好“保险+期货”的试点;第二,农业保险经营主体要继续配合期货市场主体,做好“价格保险+期货”的试点;第三,保险机构也要进一步与期货公司合作,继续开发和试验“收入保险+期货”产品,为将来农业收入保险的普遍推行创造出独特的经验和模式;第四,监管部门应当认可“收入保险+期货”产品的政策性农业保险的性质,并在有关财务会计规则以及农业保险再保险方面给予肯定与支持;第五,对于某些重要农产品的“价格保险+期货”作进一步考察和论证,争取纳入财政政策支持范围;第六,“保险+期货”产品需要根据实际经验和试点中存在的问题,不断改进和完善。
  
  鼓励发展渔业保险
  
  “鼓励发展渔业保险”在中央一号文件中提到,表明中央政府已经注意到,由中央财政支持的农业保险标的,只有农、林、牧,唯缺渔。今年一号文件中,强调“树立大食物观,加快构建粮经饲统筹、农林牧渔结合、植物动物微生物并举的多元化食物供给体系”,对于渔业生产,还强调“发展大水面生态渔业。建设现代海洋牧场,发展深水网箱、养殖工船等深远海养殖”。这些任务的落实都需要保险保障跟上。在这16年的政策性农业保险的发展过程中,种植业、养殖业、林业保险在中央财政支持下发展得很快,但是,渔业保险,包括各种水产养殖保险、渔民人身意外伤害保险,还没有很好发展起来。因为仅仅依靠地方政府的支持,支持资金还是很有限的。
  
  我国是世界上最大的淡水养殖国家,也是海洋捕捞业最发达的国家之一。无论是淡水养殖、海水养殖还是远洋捕捞,风险都很大,大部分标的的自然和意外风险比陆地上的作物生产和畜禽养殖要大很多,非常需要保险保障。这也是28年前在农业部支持下建立“中国渔船船东互保协会”,现在又转制为“中国渔业互助保险社”的重要原因之一。
  
  鼓励渔业保险发展,主要是发展政策性渔业保险,特别需要中央财政将渔业保险的若干重要标的纳入中央财政补贴的目录。如果仅仅是鼓励商业性渔业保险的发展,其意义是非常有限的。因为与其他农林牧业保险一样,渔业保险也是市场失灵的,无论从支付能力还是风险认知方面,让渔民完全自掏腰包买这个保险,很少有人愿意参保。
  
  (作者系首都经济贸易大学保险系教授、农村保险研究所所长)
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